Mining cooperatives – South Kivu

In the context of the broader process of mining reform, the Congolese government has required all artisanal miners to group in cooperatives. Several CEGEMI members have done research on this process.

Jorden De Haan and Sara Geenen wrote an Analysis and Policy Brief on Mining Cooperatives in South Kivu: saviour or extortionist? The brief is available in English and French. It is based on fieldwork carried out by Jorden De Haan in July/August 2015. For more information or a copy of the dissertation, contact him at Jordendehaan@hotmail.com. A summary of his dissertation (English/French) can be found below.

Anuarite Bashizi has done fieldwork in Kalimbi, which resulted in the following article published in Conjonctures Congolaises 2015: Les limites d’une gouvernance par le bas: les logiques des coopératives minières à Kalimbi, with Sara Geenen.

Two of our members are doing research on cooperatives from a legal perspective: Prof. Paul Robain Namegabe, Université Catholique de Bukavu, and Christian Bahala, PhD student at the Vrije Universiteit Brussel.

20150717_105113 20150717_145819

Mining cooperatives in South Kivu: saviour or extortionist? The prevalence of traditional powers vis-à-vis formal institutions

Executive summary

Artisanal mineworkers living in South Kivu find themselves in an ambiguous position: while their livelihoods are threatened by the expansion of industrial mining companies and the continued presence of military groups, they are now forced to organize themselves into cooperatives. At first glance, cooperatives may appear to be their saviour: they can help them to become legally recognized, they can empower their position versus traders and the government, and they may provide many other benefits. However, in a context where people‟s behaviour is regulated according to different normative frameworks (state and non-state) and where traditional power holders cleverly combine these norms to benefit from new institutions, it is not difficult to imagine that cooperatives can also take the form of an extortionist. This dissertation investigates this conundrum, with an explicit focus on the distribution of power and wealth, through the following research question: “To what extent do mining cooperatives in South Kivu change power relations and the distribution of wealth for artisanal miners, and how can they be governed better to improve their livelihoods?”

In order to answer this question, this dissertation makes use of the concepts of „institutional bricolage‟ and „relational poverty‟. In chapter one it reviews the available literature on artisanal mining in the Eastern DRC and discusses the legal framework. In chapter two the methodology for the empirical study is introduced. Chapter three then presents an empirical analysis of qualitative data that were collected in South Kivu during a period of six weeks in July/August 2015. This includes 43 interviews and six group discussions with the key stakeholders of mining cooperatives in South Kivu (mineworkers, team leaders and pit bosses, with a specific focus on the presidents of cooperatives). Specifically, this concerns data from cooperative members themselves: the mineworkers, their team leaders and pit bosses, and a specific focus on the presidents of cooperatives. Furthermore, the analysis sheds light on the wider political context by targeting actors that surround the cooperatives: the traders, export houses, NGOs and (semi) state services.

The dissertation concludes that mining cooperatives in South Kivu definitely have the potential to be a saviour, as they have at least facilitated an improvement in security, working conditions, registration of mineworkers and their accessibility to other services. Yet this image is overshadowed by their extortionist characteristics. The extortionist nature in this case is not a new phenomenon, nor is it a single group of actors that can serve as a scapegoat. It is rather the continued expression of power by a wide web of elites that have creatively combined traditional political, economic and customary institutions with the new institution of a cooperative. As such, neither the distribution of power and wealth, nor the selling method has changed fundamentally. Rather, as has been suggested before, it seems to be a form of legalizing the mineworkers‟ exploitation. Namely, as cooperatives make mineworkers more visible and controllable, they also make them easier to tax; both for external services as well as for themselves. This taxation perpetuates their relational poverty, which is made more durable by their lack of social mobility, accumulation of wealth by traders and export houses, and the consequent adaptation strategies of mineworkers. For the future, if cooperatives evolve towards Small Scale Mining (SCM), as is indeed envisioned by the Congolese government, an associated capitalization may further exacerbate these mechanisms of exploitation.

In order to tackle these mechanisms, the dissertation provides several policy recommendations. First of all, cooperatives must obtain legitimized access to land. Aside from SAESSCAM, The Ministry of Mines and the provincial governor of South Kivu must also take personal responsibility for this cause by exerting influence in Kinshasa to obtain approval for the requested Zones d‟Exploitation Artisanale (ZEAs). Cooperatives must further be assisted to obtain access to credit, and presidents of cooperatives must be more pragmatic by making personal investment in their cooperatives. But in order to regulate these investments, a business plan must first be created, which expresses a clear vision and strategy for the transition towards SCM. NGOs and cooperatives should also target mineworkers more specifically in their respective trainings and meetings, with the aim of increasing their psychological commitment and political representation in cooperatives and their knowledge about the mineral trade. In a similar vein, the large-scale gold mining company Banro is invited to continue to demonstrate the integrity of its claimed „moral obligation‟ to help mineworkers by providing trainings.

More rigorously, cooperatives should create central selling points and start selling on behalf of mineworkers, and target bigger traders in the near future. As GECOMISKI was not created democratically and has so far failed to deliver substantial services, it is advised to either restructure it organization fundamentally, or to stop its activities immediately. In either case, the (new) federation should be (re)created by the votes of all stakeholders in the sector. The new federation can then serve as a central tool to organize other artisanal miners, who are not yet formally organized, into new cooperatives which are created democratically and according to cooperative principles from the start. Finally, local NGOs should better coordinate their mutual activities and join efforts in assisting cooperatives because current efforts are often too fragmented.

Résumé

Les mineurs artisanaux qui travaillent au Sud-Kivu se trouvent dans une position délicate: tandis que leurs moyens de subsistance sont menacés par l’expansion des entreprises minières industrielles et la présence continue des groupes armées, ils sont maintenant obligés de se regrouper en coopératives. À première vue, les coopératives pourraient être leur sauveur: en leur facilitant la reconnaissance légale, en renforçant leur position vis-à-vis les négociants et le gouvernement, et en leur fournissant l‟accès à différents autres services. Cependant, dans un contexte où le comportement des gens est régi par différents cadres normatifs et où les détenteurs du pouvoir traditionnels habilement combinent ces normes afin de bénéficier eux-mêmes des nouvelles institutions, il n‟est pas difficile d’imaginer que les coopératives peuvent également développer des caractéristiques extorqueurs. Ce mémoire étudie cette énigme, avec un accent particulier sur la répartition du pouvoir et de la richesse, à travers la question suivante: « Dans quelle mesure est-ce-que les coopératives minières au Sud-Kivu changent les relations de pouvoir et la répartition des richesses, et comment est-ce qu‟on pourrait les gouverner mieux, dans l‟objectif d‟améliorer les moyens de subsistance des mineurs artisanaux ? »

Afin de répondre à cette question, l‟analyse se base sur les théories et concepts de „bricolage institutionnel‟ et „pauvreté relationnel‟. Le premier chapitre présente une revue de la littérature sur l’exploitation minière artisanale à l‟Est de la RDC, ainsi que son cadre législatif. Le deuxième chapitre explique la méthodologie appliquée pour l‟étude empirique. Chapitre trois présente alors cette étude empirique, sur base des données qualitatives qui ont été collectées au Sud-Kivu au cours d’une période de six semaines en juillet/aout 2015. Les données consistent en 43 interviews et six discussions en groupe avec les parties prenantes principales de coopératives minières au Sud-Kivu (les mineurs, leurs chefs d’équipe et propriétaires des puits, avec un accent particulier sur les présidents des coopératives). En outre, l‟analyse met en lumière le contexte politique et économique plus large en ciblant les acteurs qui entourent les coopératives: les commerçants, les comptoirs d’exportation, les ONGs et les services de l’Etat.

Le mémoire conclut que les coopératives minières au Sud-Kivu ont certainement le potentiel d‟être un sauveur, comme ils ont facilité une amélioration de la sécurité autour des sites, des conditions de travail, de l’enregistrement des mineurs et de leur accessibilité à d’autres services. Pourtant, cet image est éclipsé par sa réputation d’extorqueur. Le caractère extorqueur dans ce cas n‟est pas un phénomène nouveau, ni un seul groupe d’acteurs qui peut servir comme bouc émissaire. Il est plutôt l’expression continue du pouvoir d‟un groupe d‟élites qui ont combiné de façon créative des institutions politiques, économiques et coutumières traditionnelles, avec la nouvelle institution d’une coopérative. De cette manière, ni la répartition du pouvoir et de la richesse, ni la méthode de vente n‟a fondamentalement changé. Plutôt, comme cela a été suggéré par d‟autres auteurs, il semble être une forme de légalisation de l’exploitation. Notamment, comme les coopératives rendent les mineurs plus visibles et contrôlables, ils les rendent également plus accessibles pour les services taxateurs (services étatiques et coopératives taxateurs mêmes). Cette taxation perpétue la pauvreté relationnelle des mineurs, qui est rendue encore plus durable par la manque de mobilité sociale, l‟accumulation des richesses par les négociants et les comptoirs, et par conséquence les stratégies d’adaptation des mineurs. Pour l’avenir, si les coopératives évoluent vers une exploitation à petite échelle, comme il est en effet envisagé par le gouvernement congolais, une capitalisation associée risque d‟exacerber ces mécanismes d’exploitation.

Pour faire face à ces mécanismes, le mémoire fournit plusieurs recommandations politiques. Tout d’abord, les coopératives doivent obtenir un accès légitimé aux terrains d‟exploitation. SAESSCAM (Services d‟Assistance au Small-Scale mining), Le Ministère des Mines et le Gouverneur de la province du Sud-Kivu devraient tous assumer une responsabilité en exerçant une influence à Kinshasa pour obtenir l’approbation de la demande des Zones d‟Exploitation Artisanale (ZEA). Les coopératives devraient être appuyées pour l’accès au crédit, et les présidents des coopératives devraient être plus proactifs en attirant des investisseurs privés. Néanmoins, pour ce faire, il faudra d‟abord établir un plan d’affaires qui exprime une vision claire et une stratégie efficace pour la transition vers l‟exploitation à petite échelle. Dans leurs formations et leurs réunions respectives, les ONGs et les coopératives doivent également cibler plus spécifiquement les mineurs, dans l‟objectif de renforcer leur engagement psychologique, leur représentation politique dans les coopératives et leur connaissance sur le commerce des minerais. L‟entreprise minière industrielle qui est opérationnelles au Sud-Kivu, Banro Corporation, est invité à poursuivre leurs efforts pour encadrer les mineurs artisanaux en les relocalisant et leur fournissant de l‟expertise technique et du matériel.

Plus rigoureusement, les coopératives devraient créer les points de ventes centrales et commencer à vendre au nom des mineurs. Comme GECOMISKI n’a pas été créé de façon démocratique et a jusqu’ici échoué à fournir des services importants, il est conseillé soit de restructurer fondamentalement organisation, ou d’arrêter immédiatement ses activités. Dans les deux cas, la (nouvelle) fédération devrait être (re)créée avec par voix de tous les intervenants dans le secteur. Cette nouvelle fédération pourrait servir comme un levier pour organiser d’autres mineurs artisanaux et créer de nouvelles coopératives qui fonctionnent de façon démocratique et selon les principes coopératifs dès le départ. Enfin, les ONG locales devraient mieux coordonner leurs activités et unir leurs efforts pour aider les coopératives, car à présent ces efforts sont trop dispersées.